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为政府投资建设项目松绑提速增效

发布日期:2018-02-27 来源:伊春市发展和改革委员会

——深圳市福田区率先推行新型代建制改革纪实

 

长期以来,工程建设滞后、低价恶性竞标、超预算、超工期、维修维护不到位、非法转包、违规分包、违规挂靠、建筑质量差以及出现高频腐败等现象,成为建设领域尤其是政府投资建设项目的“老大难”问题。如何有效破解?如何创建符合市场规律的治理体系?对此,记者最近采访了深圳市福田区发改委及相关部门。

据了解,福田区全面落实中央投融资体制改革部署,创新体制机制,率先推行新型代建制,引入全过程市场化代建模式,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,并引入商业保险参与项目质量管控和监督,探索出一条为政府投资建设项目松绑提速增效的新路。一批学校、医院等民生项目加速推进,一批长期拖延的工程项目也被重新“激活”驶上快车道,改革取得显著成效。

理念创新:实现从行政化代建到市场化代建的转变

所谓代建制,是指项目建设、使用或资产管理单位(以下统称委托单位)通过直接委托、招标等方式,选择专业化的项目管理单位(以下简称代建单位)按照合同约定履行政府投资项目(以下简称代建项目)全过程中的建设管理职责,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交委托单位的制度。

早在2002年,深圳在全国率先建立起了政府集中代建管理体系,即将原有各职能局基建办的职能统一归口到新设机构——建筑工务署管理,从而在政府内部成立了一个专业化的建设管理职能部门。这是深圳市破解我国政府投资项目管理难题的一项重要制度创新,建筑工务署体制也延续至今。

福田区据此相应设立了建筑工务局,从而建立起了区级政府集中代建管理体系,经多年运行取得了很多成绩。但在实践中面临建工局受制于政府编制人员限制,专业人员不足,负担过重、激励也不足,人员流动大,导致项目建设的运行效率不高等问题。福田区根据国务院2017年2月发布的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》,制定出台《福田区政府投资项目代建制管理办法(试行)》,对代建制实践过程中的历史经验进行总结分析,坚持问题导向、制度创新,力求务实有效,大胆推动政府投资项目面向市场选择代建主体,使代建项目摆脱行政主导,构建市场化的代理关系和治理结构。

福田区委、区政府高度重视代建制改革,区委书记肖亚非、区长高圣元多次参与论证决策,区委常委、常务副区长黄伟带领团队研讨提升,加强代建制系统设计。据福田区发改局局长曾坚朋介绍,代建制改革对既有的政府集中代建模式进行优化,通过建立预选库机制、完善代建信用责任体系提高代建准入条件,引入高水平代建企业;通过代建合同设计厘清权责,引入担保和保险等市场化风险管控机制,保障代建责任履行和维修责任到位;确立代建单位在政府投资项目中代为行使建设单位相关权力的法律地位,降低制度性交易成本。同时,充分发挥专业部门的优势,释放其活力,将区建工局从繁重的代建项目任务中解脱出来,将更多的精力用于负责建设资金筹措和宏观层面的监管工作,实现政府从行政化代建到市场化代建的转变。

这样,新型代建制与现有政府集中代建形成互补,新旧体制相互衔接,协同推进政府投资建设项目和相关政府部门职能转型。目前,福田区建工部门仍在继续发挥以下三个方面的重要作用:一是继续按政府集中代建模式开展政府投资项目建设;二是也可作为委托单位,按新代建制模式开展政府投资建设项目;三是在市场可能会对小、散、少的政府投资建设项目不感兴趣时,作为政府部门的建工部门就发挥承接的作用。这种分工协作模式,有效推动政府部门职能转型和优化,一方面以市场能做好的坚决交给市场去做、专业的事情坚决交给专业的机构去做为导向,发挥市场主体作用;另一方面,政府集中代建模式发挥政府集中力量办大事的作用,使其有足够的精力去做一些精品工程、样板工程,并对一些市场主体无法承接或不愿承接的项目,发挥“兜底”作用,形成一个协同推进政府工程建设的强有力工作体系。

机制创新:引入全过程市场化代建模式

福田区代建制的最大特点是通过建立全新的体制机制,探索推行系列改革举措,创新实现全国首个全过程、全链条、深度市场化专业化的代建制福田模式。

确立市场化代建单位主体地位,为政府部门减负“松绑”。近年来,随着政府投资不断扩大,建工部门集中建设任务重、强度高、收益激励不足造成专业人才流失等问题导致工程项目积压、前期进度缓慢、工作不堪重负。新型代建模式下,建工和行业主管等政府部门均可作为代建项目委托单位,直接面向市场发起选择社会代建单位。委托单位赋予代建单位全过程代建主体地位,代建单位履行从项目立项到竣工验收全过程代建以及项目保修内组织保修的职能。除项目建议书、可行性研究报告、设计、概算等关键文件需要经委托单位确认,全部报批报建手续以及材料设备采购和施工环节的招投标工作也一并由代建单位负责,这一模式大大减轻了建工部门的任务压力。作为委托方的政府部门如教育局、城管局等也可以抽身而出回归本位,将更多精力用于做好提出需求和确定需求、督促建设进度、配合报批报建,极大提升了工作合力。

构建以“合同治理”为核心的管理体系,以法治手段规范代建行为。福田区新型代建制是由一个“办法”、两个“细则”和五个“指南”组成完整的制度体系。以市场化代建合同为基础,通过市场化代建合同的形式明晰委托单位和代建单位的权利义务、代建招投标流程、项目工期、设计变更程序、法律责任追究等关键内容,以法治手段赋予代建单位项目资金管理人、合同招标人、合同签订人、报批报建人的法律主体地位,克服了行政委托行为的弊端

代建制中涉及的主要合同包括由委托单位和代建单位签订的代建合同、由保证人和代建单位签订的担保合同、由保险人与代建单位签订的建设工程质量潜在缺陷保险合同、由保险人与工程质量安全风险管理机构签订的风险管理合同。代建合同以外的担保合同、建设工程质量潜在缺陷保险合同、风险管理合同分别对应工程担保制度、建设工程质量潜在缺陷保险制度、全过程质量安全风险管理制度,均是针对代建单位行为治理而产生的以市场化为基础的配套制度,通过委托单位和代建单位双方的权责体系、激励约束机制等合同设计,实现合同治理。

新型代建模式还提出代建单位具有投资咨询、勘察、设计、工程监理、招标代理、造价等部分或全部资质资格的,不需回避即可直接承担相应任务,进一步缩短项目前期招标时限,并充分发挥代建单位自身具备的专业团队和市场资源优势,以选择全过程咨询类代建企业为例,项目可以缩短整个前期招标时限100多天。

分类建立代建单位“预选库”,确保由高水平单位承接政府工程。建立预选库机制,通过提高代建单位的准入条件,先行通过公开招标甄选出高水平的代建单位入库。经面向全国公开招标,福田区代建单位预选库已经建立,37家中标入库企业均为行业顶尖,包括华润、万科和深业集团等7家房地产名企,中国一冶、中铁建工和中建八局等10家“中字头”建筑工程企业,中国建筑科学研究院、上海市城市建设设计研究总院等10家设计名企,上海建科、广东省建筑设计研究院等10家全过程咨询试点单位。这批代建单位无论在专业技术人员的组成和项目管理团队力量上,还是质量和风险内控机制上,明显优于现有政府集中管理模式。预选库中的优质企业,基于专业能力和品牌,会积极针对代建项目组建专业化的工作团队。预选库还提供快速选择优质代建单位的渠道,委托单位可通过直接委托、随机抽签或多方比选择优确定等三种方式选择,同时也缩短了招标流程,可节省至少45天。

率先引入建筑工程质量潜在缺陷保险(IDI)制度,为政府工程质量保驾护航。新型代建制在保留施工监理的基础上,创新引入国际上通行的建筑工程质量潜在缺陷保险(IDI)制度,通过商业保险解决政府工程施工环节质量不把关和维修不到位等问题,开创了国内先河。委托单位向保险公司购买IDI保险,保险公司对委托单位负责,保险公司会聘请第三方质量风险管理(TIS)机构,按照合同约定在项目建设过程中提供质量风险控制服务,从设计到施工关键节点监督代建单位、设计单位和施工单位的降低建筑质量行为。在项目潜在缺陷责任期满后如果出现质量缺陷,委托单位只需向保险公司报案,保险公司完成查勘定责、维修理赔、代位追偿等后续工作。为保证保险公司发挥作用,根据福田区代建项目IDI保险实施细则,面向全国公开招标建立保险公司预选库。目前入库的有人保财险、平安财险、太平洋财险3家保险行业龙头企业。首次启动19个项目中,签署了全国首批政府投资项目3张IDI保单,选取1个群众文化中心建设工程、2个学校改扩建项目。此举为容易出现质量缺陷问题的政府工程质量提供坚实后盾,在项目潜在缺陷责任期内由保险公司承担维修理赔工作,也同时倒逼保险公司严格监控代建单位的施工情况,确保质量过硬。

科学设置奖惩机制,形成正向利益导向。新型代建制对代建单位设置科学的奖惩机制。在国家财政部制定对代建费取费标准的基础上,制定适合福田区的代建费取费计提办法,对建设地点分散、点多面广、使用新技术新工艺等管理成本较大的项目,适当提高代建费率,给予代建单位合理回报奖励。新型代建制还创新引入国际通行的“保证最大工程费用(GMP)”激励制度。GMP以项目总概算为限额,如果工程决算未超出GMP、按时完成代建任务且工程质量优良等,代建单位依据GMP协议获得奖励金;工程决算较总概算节余超过10%,节余部分可由代建单位提出报福田区政府审定后予以一定比例的奖励。惩罚方面,工程决算超出GMP的超额部分全部由代建单位承担。倒逼代建单位加强成本管控,切实提升前期工作质量,避免方案设计缺陷漏项,并积极管控施工单位频繁设计和现场变更等不必要增加投资的行为。

特色创新:体系更完善机制更灵活管理更科学

福田区进一步深化探索形成新型代建制,可称之为代建制“3.0版本”。作为全国首个全过程、全链条、深度市场化专业化的代建制新模式,与全国和深圳市其它各区相比较,福田区新型代建制体系更完善、机制更灵活、管理更科学,呈现五大特色亮点。

制度体系设计更具实操性。福田区新型代建制以《福田区政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》作为顶层设计,配套有代建方案模板、代建合同指南、代建单位预选库管理实施细则、代建单位预选库使用指引、代建费率计提办法、代建项目资金监管账户操作指引、IDI保险实施细则等一系列操作指南,各项机制充分衔接配套、相互支撑,构建国内首个系统、规范、完整的深度市场化代建制度体系。

直接赋予代建单位资金管理权。福田区新型代建制直接赋予代建单位资金管理权,首先代建单位、委托单位和监管银行签订《三方监管协议》。代建单位按照协议开立银行监管账户,然后代建单位代编年度投资计划和项目用款报告,报委托单位审核后,由委托单位按程序申请用款计划。用款计划下达后,委托单位将资金按合同约定的项目进度一次性全部划拨到代建项目资金监管账户,代建单位只需每月向监管银行提供月度用款计划,由银行负责对资金使用进行专业化审核,审核通过后立即支付,不再经过委托单位审批。委托单位只负责建设资金申请、划拨和监督,由代建单位负责项目资金拨付、管理及账务核算工作,大大简化项目拨款流程,加快施工速度,而且赋予资金拨付权利,极大提高了代建单位的主导权。

代建单位全过程管理职责更大。深圳市有的区代建项目工程质量保证金目前仍然由委托单位或建工部门持有,如果保修期内出现质量问题后组织维修涉及多个主体,协调难度大,资金支付手续复杂。福田区新型代建制下,工程质量保证金由代建单位代持,由代建单位承担保修期内的维修和资金结算工作,保修期满后进入保险期,由保险单位负责质量问题的处置和赔付。这样既可督促代建单位提高工程建设质量,又有利于委托单位提前工程结算。

代建单位选择机制更灵活。福田区新型代建制面向全国公开招标优质企业,建立了房地产、建筑工程、设计、全过程咨询四类代建单位预选库,不同类别代建企业的侧重点不同,委托单位可根据项目特点和使用需求自由决定选择哪类代建单位更适合自己的项目。如房地产企业侧重于整体效果或后期运营,适合涉及房地产开发建设、周边道路和配套设施的建筑类项目,例如新扩建学校、保障性住房、公共基础设施、园林绿化等项目。建筑工程类企业侧重于工期紧、施工管理和质量、新工艺新技术的项目,例如综合整治工程、地下排水管网、综合管廊、交通道路、地下空间开发等项目。设计类企业侧重于建筑外观效果,适合对城市景观或设计理念要求高,涉及设计竞赛类等地标性公共建筑的项目,例如地标性建筑、景观设计、公园建设、文化场馆、城市形象提升工程等项目。全过程咨询类企业侧重于全过程统筹管理,适合对代建单位咨询、设计、报建、造价、招标等工作要求较高,注重工期、效率和代建单位综合能力的项目,例如新扩建学校、文化场馆、公共基础设施、园林绿化和综合整治工程等项目。

市场主体之间形成有效制约。代建制让各市场主体相互形成市场化、合同化制约和监督,有效实现政府投资项目速度快、质量高、投资可控。在投资管控方面,委托单位通过代建合同、履约保函、GMP等手段约束代建单位浪费投资的行为,代建单位为节约不必要的成本又会积极管控施工单位,减少频繁现场变更,缩短工期。在质量监管方面,创新引入的IDI保险实现工程质量缺陷有明确可追溯主体,同时保险单位出于避免出现工程质量问题导致赔偿的考虑,会利用市场第三方工程质量安全风险管理机构想尽办法监督代建单位、设计单位和施工单位的降低建筑质量行为。

成果创新:促进政府投资提速提质

近年来,福田区代建制改革创新取得多项成果。2017年9月28日,福田区一次性委托19个代建项目,总投资75.9亿元,占全区政府年度总投资1/4。短短3个多月,全区总投资142.94亿元的26个代建项目呈现工程前期大提速局面,新型代建制的改革创新与突破,促进了政府投资提速提质。

代建项目前期进度大提速。截至2017年底,有4个代建项目已完成前期概念设计,较传统建设模式节省35天;9个项目已开展方案设计,较传统建设模式节省80天;5个项目已处于概算深度,较传统建设模式节省110天;2个项目(总投资9.66亿元的福田区排水管网正本清源改造工程第八期、总投资9.27亿元的福田区排水管网正本清源改造工程第九期)已进场施工,较传统建设模式节省185天。初步预计,采用新型代建制项目从立项到竣工交付全流程可节省一半以上时间。

代建项目前期设计更精致。实践中,所有代建单位均专门成立项目指挥团队,真正体现专业的机构干专业的事。以学校建设项目为例,以往政府集中代建模式下,最清楚项目使用需求的校方却很难介入到具体的设计和建设上,导致项目设计容易产生束之高阁的现象。新型代建制下,这些优质企业会派设计师进驻校园,设立“设计工作坊”,由设计方展示国际先进设计案例,直接让校长、老师、学生和家长等使用方参与到学校设计规划中,听取、吸纳各方建议,并转换为设计语言来实现学校的需求,最终形成更贴合民意、考虑周全的设计方案,建成更贴合实际、更高质量的民生项目,此举获得各方赞扬。3个月内,8个学校改扩建代建项目有5个已开展方案设计,3个已完成前期概念设计。

IDI落地实施工作有序进行。福田区文体中心和福田区教育局等委托单位陆续对福田区群众文化馆、福田中学及皇岗中学改扩建等9个代建项目(总投资38.58亿元)投保IDI,累计签单保费6000多万元,保险公司提供了总额超过30亿元、理赔期限到2033年的工程质量风险保障服务,其中平安财险承保6个项目,人保财险承保3个项目,太保财险承保1个项目。同时,作为IDI重要组成部分的第三方质量风险管理(TIS)机构的引进工作也取得实质性进展,包括上海建科、法国BV集团和西班牙CPV在内的多家国内外知名TIS机构已成为首批代建项目的工程质量安全风险管理服务供应商。TIS机构会全过程介入代建项目,充分发挥其专业技术优势,严格把关代建项目的工程质量。

制度推广示范效应初步显现。目前,福田区的新型代建已形成系统化制度成果,构建国内首个系统、规范、完整的深度市场化代建制度体系。其模式已开始复制推广,罗湖区已全面跟进实施,宝安区已经参照福田区出台代建管理办法,南山区和盐田区等区参照准备引入商业保险,深圳市文体旅游局、深圳市城管局、深圳市公安局等部门亦着手采用代建制委托政府投资项目。

多位专家表示,福田区市场化代建改革,其突破点在于,市场化代建制各主体权责清晰,代建单位的责任主体地位明确,通过合同管理使政府部门从管理者转变为监督者。全面推行全过程代建有利于代建项目的一体化进程,有利于全过程工程咨询的发展,也是落实《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》改革要求的重要举措。

新征程勇当排头兵,新时代敢于新作为。随着制度效应的发挥,福田区对于政府投资项目全面采用代建制信心和决心更加坚定。福田区将进一步探索实践,全面贯彻落实党的十九大精神,深化投融资体制改革,着力推进供给侧结构性改革,为深圳市率先建设社会主义现代化示范区作出新贡献。

 

 

                                                        《中国改革报》